联合国网络规范工作将翻倍,几国欢喜几国愁
2019-04-15 12:14:36
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作者:埃里克斯·格林格斯比(Alex Grigs)美国智库对外关系委员会(Council on Foreign Relations)数字与网络空间政策项目副主任

译者:黄志雄 武汉大学法学院副院长、网络治理研究院执行院长、国际法研究所教授;程蝶 武汉大学国际法研究所研究生

来源:网络空间国际法前沿 

译者按:联合国信息安全政府专家组(UN GGE)是网络空间治理特别是网络空间国际法领域最重要的多边机制之一。该政府专家组曾在2013年和2015年就国际法在网络空间的适用等问题达成重要的共识性文件,但2017年的谈判则以失败告终,使网络空间国际规则的发展受到一定挫折。经过一年多的停顿和反思,联合国框架内有关网络空间国际规则的讨论将在2019年重启。这一进展无疑是令人鼓舞的,但相关的挑战也不可低估:除了各方在国际法如何适用于网络空间的若干问题上仍然存在较大分歧外,根据联合国大会及其一委会2018年底通过的有关决议,未来该领域将同时存在“政府专家组”和“开放性工作组”两个机制,两者是能够有效互补,还是将加剧网络空间国际规则制定中的地缘政治竞争?前景似乎并不明朗。

本次推送的《联合国网络规范工作将翻倍,几国欢喜几国愁》一文(原文网址:https://www.cfr.org/blog/united-nations-doubles-its-workload-cyber-norms-and-not-everyone-pleased),对上述两个机制的设立背景和前景进行了分析,具有一定的参考价值。原文使用的“上周”等时间表述,译文中都改成了相应的具体时间,其他均未改动。不言而喻,翻译和推送该文,并不意味着译者或本公众号赞同文章中的特定观点。

未来几年,联合国在网络空间国际安全方面的工作量将翻倍。

2018年11月8日,联合国大会第一委员会通过了两项关于网络空间国家行为的独立的(也有人会说是竞争性的)决议(译者注:本文于2018年11月15日发表后,联合国大会也在2018年12月5日和12月22日分别通过了两项相应的决议)。其中一项由俄罗斯提交,将在联大之下设立一个开放性工作组(open-ended working group,OEWG),负责研究联合国信息安全政府专家组此前报告中的既有规范、提出新规范并探索“在联合国框架下建立定期对话机制”的可能性。另一项由美国提起,将设立一个新的政府专家组(Group of Governmental Experts, GGE),负责研究现有国际法如何适用于网络空间的国家行为,并提出促进遵守现有网络规范的途径。

俄罗斯之前提出的一份决议草案呼吁设立新的信息安全政府专家组,但很快改为寻求设立一个开放性工作组,二者差别很大。就程序而言,政府专家组成员较少——此前的信息安全政府专家组成员都在15-25个之间,而且其授权有时间限制,理论上避免了政府代表们蓄意拖延。相比之下,开放性工作组的成员多得多——193个联合国会员国都可参与审议,而且“开放性”本身也意味着无期限限制,除非各会员国同意解散该工作组。

通过倡议设立开放性工作组,俄罗斯力图展现出支持民主参与和包容性的姿态。在该提案的辩论会上,俄罗斯代表称,美国提议设立的新的政府专家组将是一个无法考虑到所有联合国会员国意见的“排他俱乐部”。他同时指出,鉴于各国网络实力的不断发展,目前的政府专家组将难以为继,2016-2017年的政府专家组未能达成共识,也证明旧模式不再有效。这一点选择性地掩盖了一个事实:俄罗斯对于阻碍通过2017年的共识性报告发挥了突出作用。质言之,俄罗斯将自己描述为以规则为基础的国际秩序的捍卫者,致力于寻求通过多边渠道来解决国际性挑战。

俄罗斯还通过删去源自上海合作组织《信息安全国际行为准则》的一些表述,进一步修改了其决议。这可能会帮助该决议在联合国大会得到更大范围的接受,因为该《行为准则》不利于网络活动中的人权保护。

美国及其盟国强烈批评俄罗斯的上述提案,认为该提案对之前的政府专家组报告刻意扭曲、断章取义,并指责俄罗斯通过推动无法协商一致达成的倡议来制造分歧,而过去20年在此议题上的决议都是通过协商一致来达成的。美国还指出,俄罗斯支持的决议中采用了1981年联大一份有争议的决议中的表述,即声称各国有 “避免从事任何干涉国家内政的诽谤运动、污蔑或敌意宣传”的“义务”。此外,美国大力推销自己的决议,认为其文本更接近过去已经达成的共识,且新的政府专家组将举行两次磋商会议,以便在其审议工作中更好地考虑到各会员国的意见。

尽管俄罗斯与美国都认为彼此推动的决议水火不相容,联大的多数成员国却不以为然,它们投票同时通过了这两项决议。在辩论会上,印度尼西亚、马来西亚和菲律宾等国表示,尽管它们的本意是支持其中的一项决议,同时存在一个成员较少的政府专家组和一个成员多得多的工作组可以相互补充,并在联合国全体会员国中增进对于网络空间所存在挑战的认识。

笔者并不如此乐观。要说有什么不一样的话,两个并存的小组可能会切分联大对该问题的注意力。对各国而言,只有那些在驻纽约联合国使团配备了大量工作人员的国家,才能够投入充分的人力同时跟进这两个新设小组的工作。此外,将联合国对网络安全的讨论分散到两个机构,这为各国日后“挑选法院”(forum shopping)提供了契机,这个问题也一直困扰着国际电信联盟等其他联合国组织。最后,虽然吸纳更多成员国参与网络安全对话值得称赞,但在开放性工作组中的193个成员国间达成共识(相比在政府专家组的15-25国间)显然要艰难得多。

关于网络规范的国际对话一直纷然杂陈,政府、区域组织、私营部门实体及非营利组织等都在极力宣扬自己所支持的规范和主张。2018年11月8-12日的一周时间内,法国发起了《网络空间信任与安全巴黎倡议》,全球网络空间稳定委员会发布了“新加坡规范组合”(Singapore Norms Package)。联大的相关工作被切分为两块,将使网络规范之争更趋混乱。

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